Российская налоговая система на первый взгляд кажется стандартной — те же налоги, что и везде: на прибыль, на имущество, на добавленную стоимость. Однако у нее есть ряд особенностей, обусловленных историческим и культурным своеобразием страны. Что это за особенности и как их преодолевать, рассказывает директор «Центра налоговой политики» экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Кирилл Никитин.

 

Для начала давайте определим, что такое налоги.

Это безвозмездные платежи в пользу государства. Я бы предложил рассмат-ривать оба понятия — «государство» и «налоги» — в контексте теории общественного договора. В рамках этого договора граждане создают государство как аппарат по производству общественных благ и договариваются об объеме и финансировании этого производства, о распределении благ и т. д. Это предмет договора как некоего возобновляемого процесса — политического, электорального, процесса взаимодействия граждан с госорганами. Существенный элемент договора — его цена. А это по сути и есть налоги.

Как возникла налоговая система в ее современном виде?

Все традиционные налоговые системы напрямую увязаны с демократиями. В XIII веке в Англии богатые пэры, которые фактически были кредиторами королевской семьи и казны, заявили, что хотят решать, как тратятся их деньги. Так возник парламент: его члены, то есть те, кто пополнял бюджет, занимались распределением финансов. Во всех традиционных демократиях одновременно появились имущественные и налоговые цензы. Нам всегда говорили: несправедливо, что бедный не имеет права голосовать на выборах, а богатый имеет. Но смысл был в том, что богатые платят налоги (а бедные зачастую — нет) — и участвуют в принятии решений о том, как их тратить.

В России было так же. В 1870 году Александр II принял «Городовое положение», согласно которому в городские думы (они решали, как собрать и потратить деньги) могли избирать и быть избранными только те, кто платит определенную сумму налогов в городской бюджет. Чуть позже это заменили имущественным цензом — но по сути ничего не изменилось.

Со временем доступ к принятию финансовых решений обрели граждане, не участвующие в формировании доходов бюджета. В ХХ веке, когда были отменены имущественные и налоговые цензы, расширен круг избирателей, когда появились косвенные налоги, включенные в цену товара, а от подушевого налогообложения перешли к подоходному, принцип «не платишь налогов — не голосуешь» стал размываться.

Если между налоговой, поли-тической и избирательной системами прямая связь, почему вопрос налогов в России обсуждается крайне редко?

У нас, в отличие от западных стран, этот вопрос до недавнего времени не всплывал. Да и сейчас, если речь идет о налогах, в основном обсуждают две «левые» темы: налогообложение роскоши и прогрессивную ставку налога на доходы физических лиц.

В России существующая налоговая система не прошла естественного пути развития. Дореволюционное развитие было полностью перечеркнуто, затем долгое время было «все вокруг колхозное, все вокруг мое» — а на самом деле большей частью государственное. Только в 1990 году у нас вышли первые налоговые законы — об НДС, налоге на прибыль, налоге на имущество. Мы заимствовали чужую налоговую систему (европейскую, американскую), основанную на ценностях, веками создававшихся и эволюционировавших в других странах. С одной стороны, это дало нам возможность перенять все самое передовое и избежать чужих ошибок. Но с другой — оказалось, что эта налоговая система оторвана от наших ценностей. В результате у нас почти нет увязок между поведением налогоплательщика, избирателя и гражданина как потребителя госуслуг.

Почему налогообложение роскоши и прогрессивная ставка НДФЛ — «левые» идеи?

Начнем с определений. Левый — это тот, кто получает от государства больше, чем платит ему через систему налогов. Правый — тот, кто получает меньше, чем платит. Левые заинтересованы в том, чтобы наращивать объем производимых госуслуг, а вместе с ним и перераспределительный эффект налоговой системы и получать еще больше. Правые заинтересованы в обратном — например, им не нужны бесплатные детские сады: если водить ребенка в коммерческий сад дороже, чем сидеть с ним дома, нужно сидеть дома; если дешевле — нужно выходить на работу. Они считают, что без государства вполне можно прожить. Это касается даже вопросов безопасности. Если левые хотят полностью делегировать государству обязанность по защите граждан, то правые предпочитают сохранить за собой право защищаться еще и самостоятельно. Для них на первом месте человек и его права, а не государство; они выступают за ношение оружия, против участия государства в СМИ, за отсутствие связей между государством и религией.

В любом обществе есть традиционно левые и правые социальные группы. Левые — это обычно пенсионеры (если пенсионная система носит государственный, а не накопительный характер), люди с низким уровнем доходов, чиновники. Во всем мире большая часть налогов, как правило, платится меньшей частью налогоплательщиков, поэтому людей, придерживающихся левых взглядов, всегда больше. Левый крен обычно сдерживается на индивидуальном уровне традиционной сис-темой ценностей (например, человек привык жить на ранчо, иметь ружье, считать каждый доллар, ушедший к государству, и прикидывать, что он за него получает), а на государственном уровне — международной налоговой конкуренцией (на каждую Францию с высокими налогами найдется своя Бельгия с облегченным налоговым режимом, которая переманивает к себе богатых людей). В России почти все политические силы находятся в левой части спектра — правых у нас нет.

Стоит ли вводить в Россиии прогрессивный налог на доходы?

Прогрессивная шкала, которая принята в западных странах, — это общественный компромисс: богатые соглашаются платить больше не только в номинальных суммах, но и в процентах за то, чтобы в обществе были созданы равные возможности. Это результат эволюционного развития и консенсуса между бедными и богатыми слоями в рамках политического процесса. У нас другой менталитет, который основан на выведенных Карлом Марксом и Ильфом и Петровым правилах: нет такого преступления, на которое не пошел бы капиталист ради наживы, и все крупные состояния нажиты бесчестным путем. Поэтому считается, что у богатых нужно изымать по максимуму. При этом пострадает в первую очередь средний класс: у нас прогрессивную шкалу хотят ввести не с пары миллионов рублей в месяц или даже в день, а с 300—500 тысяч рублей в месяц. А в таких доходах нечестной составляющей обычно нет.

Каковы основные недостатки российской налоговой системы?

Во-первых, большая часть налогов физических лиц платится через удержание: люди получают на руки «чистыми» и не замечают налогов. Во-вторых, у нас низкий подоходный налог и высокая нагрузка на фонд оплаты труда. Мы редчайшая страна, в которой во все фонды — социального страхования (от потери занятости, временной нетрудоспособности), обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд — платит работодатель. В других государствах эта нагрузка, как правило, разделяется между работником и работодателем. В-третьих, доля налогов граждан в консолидированном бюджете крайне мала — всего 11%; остальное платят корпорации. Для сравнения: в Канаде — больше 50%, там налогоплательщик со всем основанием говорит: «я вас содержу, и я буду решать, что вы делаете и как». В-четвертых, высока доля косвенных налогов, включенных в цену (акцизы, пошлины, НДС и т. д.). Надо сказать, что косвенные налоги косвенным налогам — рознь. В США, например, налог с продаж вводится на уровне штата, а не федерации и прибавляется к цене уже на кассе — и человек понимает: это те самые, скажем, 5%, за которые он или его сосед голосовали на выборах в законодательное собрание штата. А в России с ее 18-процентным федеральным НДС, включенным в цену товара, чтобы понять это, нужно быть достаточно информированным. В-пятых, у нас большая степень централизации властных полномочий и потоков: очень много налогов идет в федеральный бюджет, а потом «сливается» вниз. Только семь из 83 субъектов Федерации не получают дотаций из федерального бюджета, а 47% дотаций идут в восемь регионов — на Дальний Восток и в -национальные республики. Это неправильно — на местные нужды деньги должны собираться местными налогами в местный бюджет, на региональные — региональными налогами, на федеральные — федеральными. Еще один «косяк» российской налоговой системы — отсутствие селективных и элективных механизмов уплаты налогов. Все это приводит к крайне низкой степени участия человека в уплате налогов, к плохой информированности о налоговом бремени, которое он несет, к ощущению бесплатности госуслуг — и к левому крену в менталитете.

Чем объясняется нежелание -бизнеса платить налоги?

Давайте вспомним, многих ли у нас сажали за неуплату налогов? Дел возбуждается очень много, а посадок — крайне мало. Тогда о каком уважении к уплате налогов может идти речь?

Приведу хрестоматийный пример обратной ситуации. Аль Капоне, которому приписывали массу убийств, участие в рэкете, в организации проституции и незаконного производства и торговли алкоголем, посадили в конечном итоге на десять лет не за эти преступления, а за неуплату налогов. И с тех пор в США это считается очень серьезным преступлением.

Надо сказать, что многие наши предприниматели были бы рады платить налоги. Что им мешает? Во-первых, пример окружающих: «все так делают» (невозможно конкурировать, работая в белую, с теми, кто не платит налогов, — расходы оказываются несопоставимыми); во-вторых, неизбежность и величина неофициальных расходов. Поэтому одна из задач налогового администрирования — создавать такие условия, при которых аппетиты тех, кто получает скрытые платежи, уменьшатся просто потому, что бизнесу неоткуда брать будет деньги на взятки. Это произойдет, если уплата налогов станет неизбежной.

Вы сказали, что канадский налогоплательщик вправе требовать отчета о том, на что идут его налоги. У нас такого права нет?

Спросите себя: платите ли вы наличными частному лицу, купили ли квартиру за «1 млн рублей», хотя на самом деле доплатили еще 9 млн, зарегистрировали ли трудовые отношения со своей няней в муниципальном органе и платите ли в отношении нее соцстрах и НДФЛ, ловите ли вы бомбил, потому что такси дороже? Если вы все это делаете, то вы не платите или недоплачиваете налоги. Вот и решайте сами, есть ли у вас полное право говорить: «я налогоплательщик».

Вопрос, что первично — уплата налогов или честное поведение чиновников, — это вопрос курицы и яйца. Кто-то считает, что сперва чиновники должны начать правильно себя вести и эффективно расходовать бюджет, кто-то, что сперва нужно полностью уплачивать налоги. Я думаю, следует двигаться с обеих сторон.

Можно ли отказаться от централизации налоговых потоков? Ведь не все регионы смогут жить на собственные средства.

Наше перераспределение, действительно, не от хорошей жизни. Рассчитывать, что все сами себя профинансируют, не приходится — где-то в силу размера территории, где-то из-за депрессивного характера экономики; я уж не поднимаю такую деликатную тему, как этническая специфика.

Тем не менее децентрализацией заниматься нужно. Надо давать тем, кто может сам себя прокормить, новые инструменты и возможность находить баланс между запросами на расходы и необходимостью в доходах. Перераспределительный эффект следует минимизировать. Например, я считаю, что механизм материнского капитала — крайне порочный. Вообще мысль о том, что государство доплачивает кому-то за ребенка, аморальна и цинична. Последствия этой политики мы увидим лет через 15: мы пока, например, не знаем, как изменилась рождаемость в неблагополучных, в неполных семьях и как эта динамика повлияет на состав трудоспособного населения, его качество, уровень преступности, наркомании, алкоголизма и безработицы. Зато мы знаем, в какие субъекты федерации в основном идут эти выплаты. На первых местах четыре мусульманские республики: Дагестан, Татарстан, Чечня, Башкирия. (Из них в число семи «бюджетно обеспеченных» субъектов по итогам 2013 года входит только Татарстан, остальные получают федеральные дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть и без материнского капитала тратят больше, чем собирают налогов.) На мой взгляд, поощрение рождаемости должно быть исключительно местным решением: хотите увеличить расходы на эту сумму — сначала соберите ее. И тогда мы увидим, хочет ли народ конкретного субъекта Федерации стимулировать у своих соседей — по дому, а не по федерации — рождаемость.

Есть ли универсальная налоговая система, которую можно перенести на нашу почву?

Нет. Налоговые системы носят национальный характер, потому что налоги взимает государство. В рамках экономической, социальной и других политик все страны решают разные задачи: кто-то стимулирует рождаемость, а кто-то ограничивает; кто-то поддерживает церковь из госбюджета, кто-то нет; кто-то тратится на оборону, а кто-то ведет миролюбивую политику и т. д. Но, конечно, к опыту зарубежных стран обращаться можно и нужно — отдельные элементы налоговой политики поддаются адаптации.

К чему, например, нам стоило бы присмотреться?

Скажем, к тому, как менялась налоговая система в Грузии, в Сингапуре, как она работает в США, где невелик входной билет для занятия бизнесом, но высока цена мошенничества.

Расскажу, например, о реформе сис-темы социального, пенсионного и медицинского обеспечения в Сингапуре. С британских времен там действовала накопительная пенсионная система: работодатель и работник платили по 5% в пенсионный фонд, а потом, выходя на пенсию, человек получал эти деньги и жил на них. Ли Куан Ю — премьер-министр и отец сингапурской государственности — начал постепенно, одновременно с повышением зарплаты, увеличивать проценты пенсионных отчислений. В какой-то момент они достигли 25 и 25% соответственно (сейчас — 20 и 20%). Медицинская система в то время была государственной: прием у врача, лекарства — все было бесплатным. А бесплатное обычно не ценится. И тогда в рамках пенсионного фонда создали медицинский субфонд. Система медицинского обеспечения стала софинансируемой: государство платит за гражданина 70 или 80% стоимости визита к доктору или пребывания в больнице, а человек, пока у него или у его родственников есть деньги в этом субфонде, софинансирует остальные условные 30 или 20%. Когда деньги кончаются, включается система государственного медицинского страхования в полном объеме.

Затем прошла приватизация — транспортной, телекоммуникационной и других компаний. Все, у кого на пенсионных счетах были деньги, могли на определенную сумму купить акции этих организаций. То есть люди использовали собственные накопления, связанные с их трудом и присутствием в легальном секторе экономики. В результате 90% граждан стало владеть акциями, и это стимулировало ответственное отношение к труду, к уплате налогов, к медицинскому и социальном обеспечению. Думаю, по этому пути должны пойти и мы.

Что происходит у нас, скажем, с медицинской системой? Некоторые компании предоставляют сотрудникам добровольное страхование — и люди перестают пользоваться ОМС. Между тем, работодатель продолжает отчислять 5,1% в фонд ОМС — фактически за чужих сотрудников. Спрашивается, почему надо платить за медицинское обслуживание тех, кто зачастую зарабатывает в черную, то есть ничего не отчисляет в этот фонд? Можно было бы сделать так: если работодатель дает сотрудникам полис ДМС, обеспечивающий покрытие, аналогичное обязательному страхованию, ему снижают норматив отчислений в фонд ОМС.

Какие элективные механизмы налогообложения существуют в мировой практике?

Самый яркий пример — так называемые церковные налоги, которые есть во всех странах Западной Европы, кроме секулярной Франции. -Церковь — важный институт (там, где она занимается социальным призрением, а не пытается влиять на политику и наращивать свои активы), его надо финансировать. У нас на РПЦ тратятся средства из разных бюджетов; например, отнюдь не на церковные деньги был построен Храм Христа Спасителя и Зал церковных соборов. За все это заплатили и мусульмане, и иудеи, и атеисты, и православные. В Германии и отчасти в Швейцарии все устроено иначе. Там, платя подоходный налог, человек может указать, что он прихожанин, например, римско-католической церкви, и тогда 8 или 9% от суммы налога перечисляют в бюджет этой церкви. Тому, кто решает не платить этот налог, отказывают в праве на получение определенных услуг церкви.

В Исландии 1% подоходного налога идет на финансирование либо церкви, либо науки. Итальяно-испанская схема немного другая. Там часть подоходного налога направляется на благотворительные программы, администрируемые — по выбору — либо римско-католической церковью, либо государством. В Италии 90%, в Испании 50% граждан доверяют деньги церкви.

В России, по опросам, 70% населения — православные. Думаю, было бы правильно, если бы они платили 14-й процент НДФЛ в пользу РПЦ, и -ничего из федерального, регионального и местного бюджетов не шло на содержание имущества церкви. То же самое — с остальными традиционными конфессиями. Тогда мы увидели бы, сколько у нас на самом деле православных, мусульман, иудеев, буддистов.

А если бы мы ввели аналогичный германскому «налог на солидарность», мы бы поняли, сколько граждан готовы платить за догоняющее развитие присоединенных территорий — то есть на деле одобряют присоединение Крыма и Севастополя.

Еще один вариант элективных действий — партиципаторное бюджетирование, распространенное в 200—300 городах Европы. Там коллегия, выбранная на основе жребия, решает, на что тратить 5—10% муниципального бюджета. Остальными 90—95% распоряжаются депутаты, прошедшие через систему выборов.

Известно ли, на что жители России хотят направлять налоги?

Недавнее исследование известного социолога А. Г. Левинсона показало, что мы в первую очередь готовы платить за госуслуги, связанные со здравоохранением и образованием. Далее с большим отрывом идет оборона. Религия и церковь занимают предпоследнее из 16 мест. Когда людям предлагают тратить собственные деньги, они показывают иные приоритеты, нежели когда они «встают с колен» в едином порыве.

Как можно оздоровить нашу налоговую систему?

Страна сейчас в сложной ситуации: мы заложники высоких социальных стандартов и огромных военных и внешнеполитически обусловленных расходов, никак не обеспеченных экономически. Мы все время вынуждены изыскивать новые деньги на эти, по сути, политические обязательства.

Сегодня власть имущие не выходят за рамки двухмерной парадигмы — они стоят перед выбором: сократить расходы или увеличить налоги. На мой взгляд, надо придать налоговой сис-теме третье измерение. Государство должно отказаться от определенных расходов и предоставить гражданам больше выбора в отношении социального страхования, пенсионного и медицинского обеспечения и т. д.

Сейчас, по-хорошему, нам не надо ни с кем ни воевать, ни агрессивно соперничать. Нам бы разобраться со своей страной, добиться повсеместной уплаты налогов, для начала установив их на низком уровне, сделав так, чтобы платить их было просто. Однако облегчение налоговой нагрузки требует снижения стандарта социального обеспечения, который гарантирует лояльность граждан власти и устойчивость политической системы. Что с этим делать — интересный вопрос. К сожалению, кардинальные изменения невозможны — никто не захочет обходиться без пенсии, без обязательного медицинского обеспечения и т. д.

Налоговая система должна развиваться таким образом, чтобы появлялись прочные связи между тем, что человек платит, и тем, что он получает, между тем, как он голосует, и тем, как он ведет себя в качестве потребителя услуг; чтобы возникала нормальная база правых взглядов и политический спектр выровнялся по составу.

Надеюсь, когда-нибудь налого-об-ложение и налоговая политика перей-дут у нас в разряд искусства. Что будут придумывать налоги, которые напрямую не влияют на экономический рост и не подрывают ни мотивацию людей, ни возможности корпорации инвестировать. Что начнут вводить налоги, эффект от которых будет очень сглаженным, отложенным, — как steаlth taxes («налоги-невидимки») в Великобритании: деньги незаметно берут-ся сейчас, а эффект наступает позже. Надеюсь, мы будем видеть все больше красивых примеров налогообложения.

Анна Натитник — старший редактор «Harvard Business Review — Россия». Фото: Олег Яковлев.
(с) http://hbr-russia.ru/biznes-i-obshchestvo/ekonomika/a15228/